ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “RAÚL CARDOZO
YUGOVICH C/ARTS. 16 Y 143 DE LA LEY N° 1626/2000; ART. 40 DE LA LEY Nº
2051/2003; ART. 251 DE LA LEY DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA; ARTS. 9 DE LA LEY
Nº 2345/2003 Y ART. 3, 5 Y 6 DEL DECRETO Nº 1579/2004”. AÑO: 2011 – Nº 135.----
ACUERDO Y SENTENCIA NUMERO: DOSCIENTOS CUATRO.-
En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los Diez días
del mes de Abril del año dos mil doce, estando en la Sala de Acuerdos
de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la
Sala Constitucional, Doctor ANTONIO FRETES, Presidente y
Doctores GLADYS BAREIRO DE MÓDICA y VÍCTOR MANUEL NÚÑEZ RODRÍGUEZ,
Miembros, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente
caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “RAÚL CARDOZO YUGOVICH
C/ARTS. 16 Y 143 DE LA LEY N° 1626/2000; ART. 40 DE LA LEY Nº 2051/2003; ART.
251 DE LA LEY DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA; ARTS. 9 DE LA LEY Nº 2345/2003 Y
ART. 3, 5 Y 6 DEL DECRETO Nº 1579/2004”, a fin de resolver la acción
de inconstitucionalidad promovida por el Sr. Raúl Cardozo Yugovich, por sus propios derechos y bajo
patrocinio de Abogado.
Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de
Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente:
C U E S T I O
N:
¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad
deducida?
A la cuestión planteada el Doctor NÚÑEZ RODRÍGUEZ dijo: Se presenta ante la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, el Sr. Raúl Cardozo Yugovich, por derecho propio y
bajo patrocinio de abogado, a promover acción de inconstitucionalidad contra Arts. 16 y 143 de la
Ley N° 1626/2000; Art. 40 de la Ley Nº 2051/2003; Art. 251 de la Ley de
Organización Administrativa; Arts. 9 de la Ley Nº 2345/2003 y Art. 3, 5 y 6 del
Decreto Nº 1579/2004, por considerar que las mismas atentan contra su derecho
adquirido como jubilado de la Policía Nacional y su derecho constitucional para
dedicarse a una profesión lícita.
1.- Manifiesta el accionante que prestó
servicios en la Administración Pública (médico en la Policía
Nacional) por el tiempo previsto en la Ley, acogiéndose al derecho de
jubilación, conforme lo acredita con la Resolución DGJP Nº 243/2011 del
Ministerio de Hacienda, que adjunta, situación jurídica por la cual Hacienda le
bloqueó el pago de sus haberes jubilatorios y le dejó solo con su sueldo como
activo, pues a la fecha sigo fungiendo como médico para instituciones públicas,
en el Poder Judicial, por ejemplo. Los artículos impugnados son
inconstitucional pues no podría reingresar al desempeño de cargo alguno dentro
de la Administración Pública, lo cual es injusto y vejatorio para mis
derechos como profesional.
El accionante sostiene que la
disposición legal impugnada viola los Arts. 46 y 47 (de la igualdad de las
personas), 92 (De la retribución al trabajo), 6 (De la Calidad de vida), 57 (De
la Tercera Edad), 86 (Del derecho al trabajo), 88 (De la no discriminación),
102 (De los derechos laborales de los funcionarios y de los empleados públicos)
y la última parte del Art. 103 “DEL RÉGIMEN DE JUBILACION… La ley
garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de
tratamiento dispensado al funcionario público en actividad”.
Asegura que los artículos impugnados
conculcan su derecho de volver a prestar sus servicios al Estado, por el hecho
de haber obtenido la declaración de su derecho a la jubilación por los años de
servicios al Estado, lo cual no solo es violatorio del Art. 86 de la Cn. que
garantiza el derecho a un trabajo lícito a todos los habitantes de la
República, contraviniendo la prohibición de toda discriminación contemplada en
el Art. 88, cuando que por imperio del Art. 47 inc. 3, se garantiza el acceso a
las funciones públicas no electivas, sin más requisitos que la idoneidad.
2.- El Artículo 16 inc. f) de la
Ley 1626/00, modificado por la Ley Nº 3989/2010, dice: “Están
inhabilitados para ingresar a la función pública, así como para contratar con
el Estado: a)... b)...c)... d)... e)... f) los jubilados con
jubilación completa o total de la Administración Pública, salvo la excepción
prevista en el Artículo 143 de la presente ley".
El Artículo 143, dice: “Los
funcionarios que se hayan acogido al régimen jubilatorio no podrán ser
reincorporados a la Administración Pública, salvo por vía de la contratación
para casos excepcionales, fundados en la declaración de emergencia o en la
falta de recursos humanos con el grado de especialización del contratado. La
docencia y la investigación científica quedan excluidas de esta limitación”.
El Art. 251 de la Ley de Organización Administrativa
establece: “Los jubilados que vuelvan a ocupar un empleo o cargo público
rentado, fuese nacional o municipal, sin excepción, deberán optar entre la
jubilación o la remuneración del cargo o empleo que acepten, ingresando a los
fondos de jubilaciones y pensiones el importe de la retribución que dejen de
percibir”.
Artículo 9° de la Ley Nº 2345/2003, segunda parte
dispone: “El monto de la jubilación obligatoria se calculará multiplicando la
Tasa de Sustitución (valor del primer pago en concepto de jubilación o pensión
como proporción de la remuneración base) por la Remuneración Base, tal como se
la define en el Artículo 5º de esta ley. La Tasa de Sustitución será del 20%
para una antigüedad de diez años y aumentará 2,7 puntos porcentuales por cada
año de servicio adicional hasta un tope del 100%...”.
La Ley Nº 2051/2003, en su Art. 40º, establece: “No podrán presentar
propuestas en los procedimientos de contratación prevista en esta ley, ni
contratar con los organismos, entidades y municipalidades: …b) quienes conforme
a la Ley de la Función Pública se encuentran imposibilitados…”.
3.- La acción debe prosperar.
En el caso de autos se plantea la situación de un funcionario público
pasivo (médico jubilado de la Policía Nacional) que al estar investido de tal
calidad se ve imposibilitado a suscribir contrato alguno de prestación de
servicio con el Estado Paraguayo. La cuestión fáctica expuesta, guarda relación
con el impedimento legal para contratar con el Estado y seguir percibiendo la
remuneración que le corresponde en su carácter de jubilado.
En relación con las condiciones
requeridas para tener acceso a la función pública, el Art. 47 de la
Constitución establece. “El Estado garantizará a .todos los habitantes
de la República: 1)..., 2) ...; 3) la igualdad para el acceso a las
funciones públicas no electivas, sin más requisitos que la idoneidad, y...”. Por
su parte la Ley de la Función Pública establece en su Art.
15 el procedimiento a seguirse en el proceso de demostración de la idoneidad
profesional del interesado en tener acceso a la función pública.
Consecuentemente, siendo la idoneidad el único requisito exigido al interesado
a prestar sus servicios al Estado, no es admisible ninguna otra exigencia, sin
quebrantar el referido principio de igualdad.
Además, se conculcaría el derecho al trabajo,
que es erigido a la categoría de un verdadero derecho humano, que el Estado
tiene la obligación de respetar, conforme a diversos documentos
internacionales, de los cuales la República del Paraguay es
signatario, y en consecuencia, se halla obligado a cumplir. De las
consideraciones expuestas precedentemente, resulta que la disposición contenida
en el Art. 16 inc. f) de la Ley 1626/00 deviene inconstitucional por
atentar contra los principios consagrados porla Ley Fundamental del Estado
Paraguayo, ya mencionado. Además de éstos, si admitiéramos que la condición de
jubilado restaría al ciudadano paraguayo la posibilidad de trabajar en la
función pública tendríamos que admitir la legalidad de una discriminación,
totalmente repudiada por el sistema constitucional que rige en nuestro país.
De lo expuesto precedentemente podemos
sostener que, el referido artículo 16 inc. f) de la Ley N° 1626, es conculcatorio del
Art. 101 de la Constitución, en razón de
que impide a los jubilados de la Administración pública volver a la
misma, a pesar de seguir reuniendo los requisitos establecidos por la
Constitución (idoneidad) y las leyes para acceder a la función pública en
igualdad de oportunidades con los demás habitantes de la República.
Respecto al Art. 143, que prohíbe la
reincorporación de un jubilado a la función pública, el mismo deviene
inconstitucional por constituir una violación a la prohibición de
discriminación dispuesta por nuestra Carta Magna, en abierta violación de los
Art. 46 y 47. Así, en cuanto a las condiciones
requeridas para tener acceso a la función pública, el Art. 47 de la
Constitución establece: “El Estado garantizará a .todos los
habitantes de la República: 1)..., 2) ...; 3) la igualdad para el
acceso a las funciones públicas no electivas, sin más requisitos que la
idoneidad, y...”. Por su parte la Ley de la Función
Pública establece en su Art. 15 el procedimiento a seguirse en el proceso
de demostración de la idoneidad profesional del interesado en tener acceso a la
función pública. Consecuentemente, siendo la idoneidad el único
requisito exigido al interesado a prestar sus servicios al Estado, no es
admisible ninguna otra exigencia, sin quebrantar el referido principio de
igualdad.
El derecho a la igualdad entre los iguales no resulta resguardado
mediante la Ley N° 1626/00. Al contrario, discrimina de modo injusto donde no
debe hacerlo. En efecto, todos los servidores públicos son iguales ante la ley,
y todos ellos, en un régimen de absoluta igualdad con los trabajadores del
sector privado, según se desprende de los términos constitucionales vigentes.
Dicho lo cual, tenemos que el Art. 40 de la Ley Nº 2051/2003, también
debe ser declarada nconstitucional
respecto al accionante, por guardar íntima relación con los artículos
analizados precedentemente, por tanto corren su misma suerte.
Además, podemos decir que la
disposición contenida en el Art. 251 de la Ley de Organización Administrativa
deviene también inconstitucional por atentar contra los principios consagrados
por la Ley Fundamental del Estado Paraguayo,
ya mencionado. Además de
éstos, si admitiéramos que la condición de jubilado restaría al ciudadano
paraguayo la posibilidad de trabajar en la función pública tendríamos que
admitir la legalidad de una discriminación, totalmente repudiada por el sistema
constitucional que rige en nuestro país.
Por otro lado, si interpretamos la
norma cuestionada desde el punto de vista que la misma se basa en la
prohibición legal de la doble remuneración, surge que de esta disposición
subyace una prohibición de percibir en forma conjunta el haber jubilatorio y el
salario que corresponde al cargo para el cual ha sido contratado, lo cual es
ilógico, puesto que el haber jubilatorio no es un aporte gracioso por parte del
Estado, sino el resultado de los aportes efectivamente realizados por un tiempo
determinado, mientras fungía como funcionario activo, y el sueldo, el pago por
los servicios presentes realizados por el funcionario, una retribución al
trabajo efectivamente realizado en tiempo actual.
De acuerdo con autorizadas opiniones
doctrinarias de tratadistas de Derecho Administrativo cabe puntualizar que el
haber jubilatorio no es un favor que hace el Estado, es una devolución de los
aportes que el funcionario ha hecho durante todo el tiempo que se halla
establecido en la ley. No es una remuneración o salario que el jubilado percibe
por trabajos realizados. Es considerado simplemente como una deuda del Estado
que tiene con el funcionario que ha pasado de la actividad a la pasividad.
El Art. 105 de la Constitución prohíbe
la doble remuneración del funcionario público al establecer que ninguna persona
podrá percibir como funcionario público, más de un sueldo o remuneración
simultáneamente, con excepción de los que provengan de la docencia. La norma
constitucional mencionada es sumamente clara y no ofrece ninguna duda. Pero se
refiere a la doble remuneración del empleado público en servicio activo y no
pasivo (jubilado), estableciendo en forma precisa una excepción al referirse al
salario que provenga de la docencia.
De lo expuesto precedentemente podemos sostener que, el artículo 251
atacado en la presente acción es conculcatorio del Art.109 de la
Constitución, en razón de que la jubilación constituye un patrimonio del
jubilado con carácter vitalicio y ninguna autoridad puede privarle de este
beneficio, salvo la excepción expresa de la mencionada norma constitucional.
En cuanto a la segunda parte del
artículo 9º de la Ley Nº 2345/2003, también impugnado, el mismo es concordante
con la segunda parte del art. 5º, referente al cálculo del monto de la
jubilación obligatoria, lo considero igualmente inconstitucional, por constituir
el agravio que encuentran los jubilados al haber jubilatorio digno que les
garantice un nivel de vida óptimo y básico, siguiendo lo ya expuesto en sendas
jurisprudencias de la Corte Suprema de Justicia, que declaran inconstitucional
la forma de determinar el monto y porcentaje aplicables a la jubilación.
Las jubilaciones deben cumplir un rol sustitutivo de las remuneraciones
en actividad. Por ello, debe existir un necesario equilibrio
entre las remuneraciones de quienes se encuentren en actividad y los haberes de
la clase pasiva, ya que la jubilación constituye una consecuencia de la
remuneración que percibía el beneficiario como contraprestación de su actividad
laboral una vez cesada ésta y como débito de la comunidad por tal servicio.
Dicho de otro modo, el conveniente nivel del haber jubilatorio sólo se halla cumplido
cuando el jubilado conserva una situación patrimonial equivalente a la que le
habría correspondido gozar en caso de continuar en actividad. Las
políticas salariales del Estado no deben derivar en modificaciones sustánciales
del haber jubilatorio, que signifiquen una retrogradación en la condición de
los pasivos, por lo que es inconstitucional que el Estado cause un menoscabo
patrimonial a las acreencias previsionales, privándolas de un beneficio
legalmente acordado.
En igual sentido, y por ser su consecuencia inmediata de lo precedente,
los Arts. 3, 5, y 6 del Decreto Nº 1579/2004, debe ser declarado
inconstitucional.
En estas condiciones, corresponde hacer lugar a la acción promovida,
declarando la inaplicabilidad del Art. 16 inc. f) y 143 de la Ley 1626/00;
Art. 40 de la Ley Nº 2051/2003; Art. 251 de la Ley de Organización
Administrativa; Arts. 9 de la Ley Nº 2345/2003 y Art. 3, 5 y 6 del Decreto Nº
1579/2004, en relación con el accionante. Es mi voto.
A su turno el Doctor FRETES dijo: Se
presenta el Sr. RAUL CARDOZO YUGOVICH, por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogado, a fin de
promover Acción de Inconstitucionalidad contra los Arts. 16 y 143 de la
Ley Nº 1626/2000; el Art. 40 de la Ley Nº 2051/2003; el Art. 251 de la Ley de
Organización Administrativa, el Art. 9 de la Ley Nº 2345/2003 y los Arts. 3, 5
y 6 del Decreto Reglamentario Nº 1579/2004; alegando conculcación de principios
constitucionales.
De la documentación acompañada, surge
que en virtud de la Resolución Nº 243 del 3 de enero de 2011 la Dirección
General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda acordó haber de
retiro al Sub Oficial Mayor RAUL
CARDOZO YUGOVICH. Asimismo adjunta copia de
la Resolución Nº 114 del 11 de abril de 1990, mediante la cual la Corte Suprema
de Justicia lo nombrara para desempeñarse en dicha institución en el carácter
de Médico.
Manifiesta que la jubilación que por
ley se le ha acordado entró a formar parte de su patrimonio (Art. 109
C.N.), motivo por el cual el mismo es un bien que no puede ser menoscabado,
situación que resultaría de la aplicación de los artículos impugnados.
En lo que guarda relación con los artículos 16 y 143 de la Ley de la
Función Pública, considero puntualmente la inexistencia de agravio actual que
significa que el gravamen no existe al momento que se resuelve la acción de
inconstitucionalidad, ya que dichos artículos han sido modificados por la Ley
Nº 3989/2010 la cual establece: “Artículo 1.- Modifícanse los
Artículos 16 inc. f) y 143 de la Ley Nº 1626/00 “DE LA FUNCION PUBLICA”, cuyos
textos quedan redactados en los siguientes términos: “Artículo 16.- Están
inhabilitados para ingresar a la función pública, así como para contratar con
el Estado: … f) los jubilados con jubilación completa o total de la
Administración Pública, salvo excepción prevista en el Artículo 143 de la
presente ley.”; “Artículo 143.- Los funcionarios que se hayan acogido al
régimen jubilatorio no podrán ser reincorporados a la Administración Pública,
salvo por vía de la contratación para casos excepcionales, fundados en la
declaración de emergencia o en la falta de recursos humanos con el grado de especialización
del contratado. La docencia y la investigación científica quedan excluidas de
esta limitación”.
Evidentemente, lo que tenemos que
afirmar es que ciertamente los Artículos atacados han sido modificados. Nos
encontramos justamente ante un caso en que la alteración de las circunstancias
que motivaron dicho proceso, hace que ésta haya perdido toda virtualidad
práctica. Esta Corte ha sostenido en diversos pronunciamientos que la sentencia “debe
sujetarse a la situación vigente en el momento en que se dicta. Y como que al
presente, por las razones expuestas, los supuestos de hecho se han alterado
sustancialmente, cualquier pronunciamiento sería un pronunciamiento en
abstracto, lo que es vedado ya que la Corte solamente puede decidir en asuntos
de carácter contencioso” (CS, Asunción, 5 setiembre, 1997, Ac. y Sent.
Nº 506).
Por lo tanto, no corresponde que la
Corte Suprema de Justicia se expida en relación a los Artículos 16 y 143 de la
Ley Nº 1626/00, por los motivos expuestos precedentemente.
La disposición prevista en el Art. 251
de la Ley de Organización Administrativa establece: “Los jubilados que
vuelvan a ocupar un empleo o cargo público rentado, fuese nacional o municipal
sin excepción deberán optar entre la jubilación y la remuneración del cargo o
empleo que acepten, ingresando a los fondos de jubilaciones y pensiones, el
importe de la distribución que dejen de percibir”. Dicha normativa obliga
al Jubilado a renunciar a parte de su patrimonio o a su salario para seguir
prestando sus servicios al Estado, circunstancia ésta que vulnera el derecho de
propiedad (Art. 109 C.N.), en razón de que la jubilación constituye un
patrimonio del jubilado con carácter vitalicio y ninguna autoridad puede
privarle de este beneficio.
En cuanto al Art. 40 de la Ley Nº
2051/2003 “De Contrataciones Públicas”, tanto de las constancias de autos así
como de las propias manifestaciones del accionante surge que el mismo lo ataca
de manera preventiva, ya que como dijéramos párrafos arriba el Sr. RAUL CARDOZO
YUGOVICH se encuentra desempeñándose activamente como funcionario nombrado
dentro del Poder Judicial. Por lo tanto, considero que no existe un agravio
actual que podamos percibir de la citada norma, sino más bien el accionante
pretende declarar la inconstitucionalidad de manera preventiva, es decir, para
el caso en que pretenda ser nuevamente contratado en alguna institución
pública.
Respecto a las demás impugnaciones el recurrente manifiesta lo
siguiente: El Art. 9, en su parte pertinente, dice: “…El monto de la
jubilación obligatoria se calculará multiplicando la tasa de sustitución (valor
del primer pago en concepto de jubilación o pensión como proporción de la
remuneración base) por la Remuneración Base, tal como se la define en el Art.
5º de esta Ley. La Tasa de Sustitución será del 20% para una antigüedad de diez
años y aumentará 2,7 puntos porcentuales por cada año de servicio adicional
hasta un tope del 100%...”. No quedan dudas de que la segunda parte
del Art. 9, concordante con el Art. 5, referente al cálculo del monto de la
jubilación obligatoria son inconstitucionales, porque la liquidación final
devenida de la aplicación de dichas normas le somete a una situación de
verdadera indigencia.
De las constancias de autos se desprende que la Resolución DGJP Nº 243
del 31 de enero de 2011 resuelve acordar haber de retiro al Suboficial Mayor
Raúl Cardozo Yugovich, de conformidad con los Arts. 70 y 75 de la
Ley Nº 222/93 “Orgánica de la Policía Nacional” y Art. 5 de la Ley Nº 2345/2003
“De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y
Pensiones del Sector Público”.
Respecto al punto, considero importante
señalar lo dispuesto en el Art. 5 de la
Ley 2345/03: “La remuneración base, para la determinación de las jubilaciones,
pensiones y haberes de retiro, se calculará como el promedio de las
remuneraciones imponibles percibidas durante los últimos cinco años. El
procedimiento de cálculo estará sujeto a reglamentación mediante decreto del
Poder ejecutivo, y deberá tener en cuenta el cambio en el concepto de
remuneración imponible”, Considero que la norma trascripta no viola normas
de rango constitucional. En efecto, el artículo cuestionado establece el plazo
o lapso de tiempo a considerar, para calcular la remuneración base sobre la
cual se otorgarán los respectivos haberes jubilatorios. Si bien el recurrente inició sus aportes bajo la vigencia de una ley
anterior, el mismo gozaba de derechos en expectativa. No hay derechos
adquiridos porque se modificó la ley de jubilaciones antes que efectivamente el
recurrente acceda a la misma.
Finalmente respecto a la impugnación
del Artículo 9 de la Ley Nº 2345/03 surge un análisis bastante crítico de las
disposiciones que ataca. En efecto, en un seguimiento de las alegaciones con la
lectura del texto atacado se vislumbran situaciones que podrían resultar
objetables o injustas, sin entrar por ello a pronunciarnos sobre la
constitucionalidad o no de las mismas, puesto que la disposición impugnada no
fue utilizada para el cálculo del haber de retiro otorgado al Sr. Raúl Cardozo Yugovich.
En otro orden de ideas, de las
disposiciones que rigen y guardan relación con la acción autónoma de
inconstitucionalidad, esto es, de la Constitución Nacional en su artículo 132,
del Código de Procedimientos Civiles en su artículo 550 y siguientes; y su complementación
en la Ley Nº 609/95 “Que organiza la Corte Suprema de Justicia” artículos 11 y
12, emergen los requisitos para la viabilidad de este tipo de acciones los
cuales pueden ser resumidos en los siguientes: a) la individualización del acto
normativo de autoridad, aquél de carácter general o particular, señalado como
contrario a disposiciones constitucionales; b) la especificación del precepto
de rango constitucional que se entienda como vulnerado y c) en lo que
hace a la fundamentación de la acción, la demostración suficiente y eficiente
de agravios que irán a constituirse en el eje central de la justificación de la
inaplicabilidad.
En el caso en cuestión es precisamente
éste el requisito no observado por el accionante, elemento habilitante que no
puede ser desconocido ni pasado por alto en el control de constitucionalidad de
las leyes, ello debido a la notable trascendencia que deviene, en caso de ser
positivo, del resultado de la acción. Siendo la consecuencia una sentencia que
eventualmente haga lugar a un planteamiento constitucional, el efecto inmediato
de tal pronunciamiento es la no ejecución de una orden emanada nada más y nada
menos que de uno de los poderes del Estado, esto es, una desobediencia
autorizada judicialmente a desconocer sobre una persona o personas una
disposición que ha recorrido todos los canales legales para su vigencia al
tiempo de ser dictada en virtud de la soberanía de un Estado.
En prosecución del estudio y analizando las pretensiones del accionante
canalizadas por la presente acción es dable concluir que las mismas no reúnen
los requisitos exigidos por la ley para enervar la validez de las disposiciones
que ataca, ello se da en base a la falta de expresión detallada del agravio
concreto que le acarrea al recurrente la aplicación de los textos impugnados
siendo que aquella se centra más bien en una apreciación respecto del encuadre
de los mismos en el marco constitucional sin demostrar fehacientemente
v.g. la existencia de un proceso en el cual se encuentre la posibilidad de
verse afectado por la aplicación de la normativa que ataca. En este sentido,
esta Sala ha especificado siempre en situaciones similares lo imprescindible de
señalar la obligación de la existencia un nexo efectivo entre el agravio y la
garantía constitucional a invocarse, en el caso particular ese nexo no se
encuentra detallado ni constatado en el escrito de promoción de la acción.
En doctrina, Néstor Pedro Sagües en
“Derecho Procesal Constitucional. Recurso Extraordinario”, pág. 488 mutatis mutandi expone
que: “Sabido es, dentro de la economía del recurso extraordinario, que no se
lo destina para resolver consultas, ni para discutir “cuestiones abstractas”,
sino para impugnar decisiones que produzcan agravios atendibles. En resumen, la
inexistencia de agravios cancela la competencia de la Corte Suprema, a los
fines del recurso extraordinario” y agrega “No cualquier agravio o
perjuicio, conviene advertirlo, es reparable por medio del recurso
extraordinario. El “agravio atendible” por esta vía excluye la consideración de
cierto perjuicios, como los inciertos, los derivados de la propia conducta del
recurrente, o los ajenos al promotor del recurso”. Ya a nivel nacional cabe
aquí traer a colación lo expresado por el Dr. Casco Pagano en su obra Código
Procesal Civil Comentado y Concordado cuando en referencia a la declaración en
abstracto y el interés legítimo en este tipo de acciones nos dice: “…debe
existir un interés en obtener la declaración por parte del afectado, de modo a
tutelar efectivamente un derecho violado. Siendo así, no se concibe la
declaración en abstracto de la inconstitucionalidad, vale decir, en el sólo
beneficio de la ley, sin un concreto y legítimo interés en su declaración”.
La
Corte Suprema de Justicia no se ha mostrado renuente a la adopción del
pensamiento jurídico en cuestión, habiéndose pronunciado en anteriores oportunidades
en el sentido señalado, así “La acción de inconstitucionalidad no puede
tener por finalidad una decisión en abstracto, ni puede ser promovida por
terceros que aleguen intereses ajenos” y agrega “el titular del derecho
lesionado debe demostrar de manera fehaciente su legitimación para la promoción
de la acción de inconstitucionalidad, y su interés debe surgir de manera clara
y constituye un requisito habilitante necesario la demostración del gravamen o
perjuicio que afecta a ese interés, pues de otro modo no existiría una relación
directa que amerite el estudio de la cuestión introductoria con la acción”
(Ac y Sent. 91, 14/03/2005).
Como se ve, esta Sala ha sostenido ya
la importancia de la identificación, dimensionamiento y comprobación de un
agravio, concreto, real y cierto a efectos de la viabilidad de la acción de
inconstitucionalidad, no siendo eficientes las alegaciones sobre posibilidades,
por más ciertas que sean, de sufrirlos así como tampoco las que guarden
relación con la defensa de las atribuciones de tal o cual organismo por parte
de sus componentes ante el supuesto ataque a sus facultades inmerso en las
disposiciones cuya inaplicabilidad pretenden. El caso sometido a consideración
de esta Sala, se encuentra incoado por el Sr. Raúl Cardozo Yugovich, mas no existe una sola constancia o
mención en todo el expediente que acredite que se ha aplicado, con el
consecuente agravio, el artículo cuya inconstitucionalidad alega. Así, como he
mantenido en fallos anteriores y sostengo, los agravios forzosamente
debieron emerger trasluciendo a la luz de las garantías o preceptos que se
denuncian como violentados, este requisito sine qua non ha
sido obviado y en este sentido y luego de la lectura de los términos de la
acción entiendo que los solicitantes no han enhebrado adecuadamente una
fehaciente exhibición de aquellos incurriendo sus argumentaciones en lo que
señala Sagües en la obra citada como “perjuicios inciertos, es
decir, los que acrecen de entidad real actual”. En consecuencia, el
criterio sostenido en reiteradas ocasiones por esta Sala, ante una
circunstancia como la señalada siempre ha sido que la pretensión contenida en
la demanda resulta apuntada a un pronunciamiento en abstracto de la
inconstitucionalidad, o, en el mejor de los casos planteada en el solo
beneficio de la ley, extremo cuya resolución le está vedado a esta Sala
decidiendo así la suerte de las acciones presentadas con tal contexto.
Por los motivos expuestos
precedentemente, corresponde hacer lugar parcialmente a la presente Acción de
Inconstitucionalidad, declarando inaplicable el Art. 251 de la Ley de
Organización Administrativa, en relación al accionante. Es mi voto.
A su turno la Doctora BAREIRO
DE MÓDICA dijo: El Señor Raúl Cardozo Yugovich, en su
calidad de Jubilado de la Administración Pública conforme a la Resolución DGJP
N° 243/11, del Ministerio de Hacienda cuya copia autenticada acompaña, por sus
propios derechos y bajo patrocinio de Abogado, promueve acción de
inconstitucionalidad contra los Arts. 16 y 143 de la Ley N° 1626/00; Art. 40 de
la Ley N° 2051/03; Art. 251 de la Ley de Organización Administrativa; Art. 9 de
la Ley N° 2345/03 y Arts. 3 y 6 del Decreto N° 1579/04.
Sostiene el accionante que las citadas normas conculcan su derecho a
acceder a un cargo de la Función Pública por el hecho de haber obtenido la
declaración de su derecho a la jubilación, lo cual no solo es violatorio del
Art. 86 de la C.N. que garantiza el derecho a un trabajo lícito a todos los
habitantes de la República, contraviniendo la prohibición de toda discriminación
contemplada en el Art. 88, cuando que por imperio del Art. 47 inc. 3), se
garantiza el acceso a las funciones públicas no electivas, sin más requisitos
que la idoneidad. Igualmente aduce, que la jubilación que por ley se le ha
acordado entró a formar parte de su patrimonio (Art. 109 C.N.), y por lo mismo
es un bien que no puede ser menoscabado como resultaría por la aplicación de
los artículos impugnados.
El accionante fue jubilado por Resolución DGJP N° 243 de fecha 31 de
enero de 2011, pero actualmente es funcionario permanente del Poder Judicial
donde se desempeña como “Médico” conforme al Certificado de Trabajo emitido por
la Dirección de Administración de Personal de esta institución que se acompaña.
Así las cosas, corresponde aclarar primeramente que si bien los Arts. 16
inc. f) y 143 de la Ley Nº 1626/00 fueron modificados por la Ley Nº 3989/10 no
obstante procederé al estudio de dichas normas en razón de no haber variado en
lo sustancial los agravios expuestos por el accionante, es decir, persiste la situación inconstitucional
hasta la fecha.
De acuerdo con autorizadas opiniones doctrinarias de tratadistas de
Derecho Administrativo cabe puntualizar que el haber jubilatorio no es un favor
que hace el Estado, es una devolución de los aportes que el funcionario ha
hecho durante todo el tiempo que se halla establecido en la ley. No es una
remuneración o salario que el jubilado percibe por trabajos realizados. Es
considerado simplemente como una deuda del Estado que tiene con el funcionario
que ha pasado de la actividad a la pasividad.
El Art. 105 de la Constitución prohíbe
la doble remuneración del funcionario público al establecer que ninguna persona
podrá percibir como funcionario público, más de un sueldo o remuneración
simultáneamente, con excepción de los que provengan de la docencia. La norma
constitucional mencionada es sumamente clara y no ofrece ninguna duda. Pero se
refiere a la doble remuneración del empleado público en servicio activo y no
pasivo (jubilado), estableciendo en forma precisa una excepción al referirse al
salario que provenga de la docencia. Es decir, la excepción está dada a favor
del funcionario público activo que puede percibir su salario como tal y a la
vez el proveniente del ejercicio de la docencia a tiempo parcial.
Con referencia a lo expresado sobre la
doble remuneración, cabe destacar que la Corte Suprema de Justicia ya se
expidió con respecto a este tema, a través del Acuerdo y Sentencia Nº 566 de
fecha 07 de setiembre de 2001 y las que se emitieron posteriormente con referencia
a la misma cuestión.
De lo expuesto precedentemente podemos
sostener que, los referidos Artículos 16 Inc. f) y 143 de la Ley N° 1626/00
(modificados por la Ley N° 3989/10) son conculcatorios del Art. 109
de la Constitución, en razón de que la jubilación constituye un patrimonio del
jubilado con carácter vitalicio y ninguna autoridad puede privarle de este
beneficio, salvo la excepción expresa de la mencionada norma constitucional.
Por otra parte, el Art. 88 de la Ley
Suprema establece: “No se admitirá discriminación alguna entre los
trabajadores por motivos étnicos, de sexo, de edad, religión, condición social
y preferencias políticas o sindicales…”. Sin embargo, la disposición
prevista en el Art. 251 de la Ley de Organización Administrativa, contempla una
discriminación del jubilado con relación a los demás funcionarios públicos,
cuando que el único requisito para acceder al cargo es la “idoneidad”,
obligándolo además a renunciar parte de su patrimonio o a su salario para
seguir prestando sus servicios al Estado, circunstancia ésta que vulnera el
derecho al trabajo.
En cuanto al Art. 40 de la Ley N° 2051/03 cabe señalar que el accionante
a pesar de ser jubilado actualmente se desempeña como funcionario nombrado del
Poder Judicial, en consecuencia, la norma impugnada no le fue aplicada y no
puede sentirse agraviado por esta disposición legal.
El Art. 9° de la Ley N°
2345/03 última parte refiere cuanto sigue: “…El monto de la jubilación
obligatoria se calculará multiplicando la Tasa de Sustitución por la
Remuneración Base, tal como se la define en el Artículo 5º de esta ley. La
Tasa de Sustitución será del 20% para una antigüedad de diez años y
aumentará 2,7 puntos porcentuales por cada año de servicio adicional hasta un
tope del 100%...”.
Y el Art. 5° de la misma ley establece: “La
Remuneración Base, para la determinación de las jubilaciones, pensiones y
haberes de retiro, se calculará como el promedio de las remuneraciones
imponibles percibidas durante los últimos cinco años. El procedimiento de
cálculo estará sujeto a reglamentación mediante decreto del Poder Ejecutivo, y
deberá tener en cuenta el cambio en el concepto de remuneración imponible”.
De acuerdo a la Resolución DGJP N° 243 de fecha 31 de enero de 2011 del
Ministerio de Hacienda presentada por el accionante observamos que su haber de
retiro fue acordado de conformidad a los Arts. 70 y 75 de la Ley N° 222/93
“Orgánica de la Policía Nacional” y Art. 5 de la Ley N° 2345/03. En
consecuencia, el Art. 9° de la Ley N° 2345/03 no le fue aplicado y tampoco
puede sentirse agraviado. Misma suerte corren los Arts. 3 y el Decreto N°
1579/04, por tener vinculación directa con el Art. 9° de la Ley N° 2345/03.
Ahora bien, la aplicación del
Art. 5° de la Ley N° 2345/03 efectivamente agravia al accionante, en cuanto
esta disposición legal contraviene principios constitucionales establecidos en
los Arts. 14 (Irretroactividad de la ley), 46 (Igualdad de las Personas) y 103
(Régimen de Jubilaciones de los Funcionarios Públicos) de la Carta Magna, por
impedirle un haber jubilatorio digno que le garantice un nivel de vida optimo y
básico.
Por las consideraciones que anteceden, opino que corresponde hacer lugar
parcialmente a la presente Acción de Inconstitucionalidad promovida, y en
consecuencia, declarar inaplicables los Arts. 16 Inc. f) y 143 de la Ley N°
1626/00 (modificados por la Ley N° 3989/10) así como el Art. 5° de la Ley N°
2345/03 y el Art. 251 de la Ley de Organización Administrativa, en relación con
el accionante, de acuerdo al Art. 555 del C.P.C. Es mi voto.
Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante
mí, de que certifico, quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue:
Ante mí:
SENTENCIA NUMERO: 204.-
Asunción, 10 de Abril de
2.012.-
VISTOS: Los méritos del
Acuerdo que anteceden, la
CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA
Sala
Constitucional
R E S U E L V
E:
HACER LUGAR parcialmente
a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar la
inaplicabilidad de los Arts. 16 inc. f) y 143 de la Ley 1626/00 y del Art. 251 de la Ley
N° 22/1909 de Organización Administrativa, en relación con el accionante, de acuerdo al Art. 555 del C.P.C.
ANOTAR, registrar y notificar.
FDO.: Doctor ANTONIO
FRETES, Presidente y Doctores GLADYS BAREIRO DE MÓDICA y
VÍCTOR MANUEL NÚÑEZ RODRÍGUEZ. ANTE MÍ: HÉCTOR FABIÁN ESCOBAR DÍAZ
(Secretario Judicial I).-
