JUICIO: “GUSTAVO MIRANDA
VALENZUELA CONTRA LUIS MARÍA
RAMÍREZ B. S/
INDEMNIZACIÓN DE DAÑOS Y PERJUICIOS”.-
ACUERDO Y SENTENCIA
NÚMERO Mil ciento ochenta y cuatro
En la Ciudad de
Asunción, Capital de la República
del Paraguay, a los
diecinueve días, del mes de setiembre
, del año dos mil trece,
estando reunidos en Sala de Acuerdos
los señores Ministros de
la Excelentísima Corte Suprema de
Justicia, MIGUEL OSCAR
BAJAC, CÉSAR ANTONIO GARAY y JOSÉ RAÚL
TORRES KIRMSER, bajo la
presidencia del primero de los
nombrados, por Ante mí
el Secretario autorizante, se trajo a
estudio el expediente
intitulado: “GUSTAVO MIRANDA VALENZUELA
CONTRA LUIS MARÍA
RAMÍREZ B. S/ INDEMNIZACIÓN DE DAÑOS Y
PERJUICIOS”, a fin de
resolver los Recursos de Apelación y
Nulidad interpuestos
contra el Acuerdo y Sentencia Número
142, de fecha 1º de
Octubre del 2.012, dictado por el
Tribunal de Apelación en
lo Civil y Comercial, Segunda Sala.-
Previo estudio de los
antecedentes del caso, la
Excelentísima Corte
Suprema de Justicia, Sala Civil y
Comercial, resolvió
plantear las siguientes
CUESTIONES:
¿Es nula la Sentencia
apelada?
En caso contrario, ¿se
halla ajustada a Derecho?
Practicado el sorteo de
Ley para determinar el orden de
votación dio el
siguiente resultado: TORRES KIRMSER, GARAY Y
BAJAC ALBERTINI.-
SOBRE EL RECURSO DE
NULIDAD INTERPUESTO EL MINISTRO
TORRES KIRMSER EXPRESÓ:
El Procurador Delegado de la
Procuraduría General de
la República, Abog. Víctor Emmanuel
Arriola Rojas, fundó
este recurso en los términos del escrito
obrante a fs. 316 a 319
de autos. En el mentado escrito, la
codemandada se agravió
contra la sentencia recaída en segunda
instancia debido a que
fue pronunciada sin que a su parte se
le haya dado
intervención en el trámite de la instancia
recursiva, por lo que se
habría violado su derecho a
participar del
controversial.
El Abog. Edgar Báez
Recalde, en representación del
codemandado Luís María
Ramírez B., fundó este recurso en los
términos del escrito
obrante a fs. 321 a 339 de autos.
Sostiene que la sentencia
de segunda instancia sería nula
debido a la aplicación
de una norma que no habría entrado en
vigencia, es particular
el Decreto Ley Nº 14.757 del 24 de
Julio de 1946. Según lo
expuesto por el recurrente, el
mentado decreto ley
nunca reunió los requisitos establecidos
por el Art. 54 de la
Carta Política de 1940, para entrar en
vigencia, puesto que en
dicho periodo la Cámara de
Representantes no entró
en funciones, por lo que no podría
haber sido sometido a la
misma para su aprobación en el
siguiente periodo de
sesiones al que fue dictado. Expresa,
además, que respecto del
mencionado decreto ley, en el
supuesto que se lo
considere como vigente al tiempo de los
hechos que motivaron la
presente acción, se habría producido
la derogación por
desuetudo, ya que habría sido
inveteradamente
inobservada por los órganos encargados de su
aplicación.
El Abog. Luis Andrés
Andrés Arévalo Kunert, invocando la
representación del
Ministerio de Relaciones Exteriores,
expresó agravios en los
términos del escrito obrante a fs.
367 a 374 de autos.
Sostiene que lo decidido deviene nulo
como consecuencia de que
su parte no habría tenido
intervención en el
controversial en segunda instancia, por lo
que sostiene que se
habría producido su indefensión.
Sostiene, además, que el
Decreto Ley Nº 14.757 del 24 de Julio
de 1946 nunca habría
entrado en vigencia y que por ello la
decisión recaída en
segunda instancia se funda en normas no
vigentes. Señaló que aun
en el supuesto que se considere que
dicho decreto ley entró
en vigencia, éste habría sido
derogado en forma tácita
por la Ley Nº 219/70, en cuanto
contendrían
disposiciones incompatibles, según el criterio
del recurrente.
El representante de la
parte demandante, Abog. Roberto
Améndola, contestó los
agravios de los codemandados
expresando, entre otras
cosas, que no existió agravios para
el Estado o el
Ministerio de Relaciones Exteriores con la
omisión de su inclusión
en el controversial de la instancia
recursiva, debido a que
su carácter es de responsable
subsidiario y por ello
no repercutiría directamente en su
patrimonio la resolución
que recayó en dicha instancia y,
respecto a la supuesta
aplicación de una norma que no se
hallaba vigente, afirmó
que el Decreto Ley en cuestión sí se
hallaba vigente y prueba
de ello sería que fue expresamente
derogado por la Ley Nº
1335 del año 1999.
Como primera cuestión
corresponde aclarar que el Decreto
Ley Nº 14.757 del 24 de
Julio de 1946, efectivamente entró en
vigencia como
consecuencia de lo dispuesto por la Ley Nº9 del
año 1948, cuyo Art. 1º
establece: “Apruébase todos los
Decretos-Leyes dictados
por el P.E. desde el 18 de Febrero de
1940 hasta el 31 de
Marzo de 1948”. Respecto de la invocación
de la desuetudo, nuestro
derecho positivo históricamente ha
sido tajante en el
sentido de negar dicha posibilidad, como
surge de lo dispuesto
por el Art. 17 del derogado Código
Civil, así como de la
norma establecida por el Art. 7º de
nuestro Código Civil
Vigente. Baste sobre este punto, cuanto
ha sido expuesto por De
Gásperi al comentar la norma del Art.
17 del derogado Código
Civil: “La costumbre suplía el
silencio de la ley,
servía para interpretarla y por último,
hasta para derogarla.
Mas, como surgiesen muchas dificultades
en la aplicación de los
usos y costumbres y hubiese gran
propensión en prescindir
de la ley a título de no observarla,
en violarla, so color de
su desuso (desuetudo) se produjo la
reacción contraria y
fruto de ella es la disposición de la
segunda parte del art.
17 de nuestro Código Civil, según la
cual, el uso ni la
costumbre no pueden derogar la ley. Las
mismas reglas son
aplicables al „uso contrario‟ (consuetudo
abrogatoria) que tampoco
puede derogar la ley” (Luís De
Gásperi. Curso de
Derecho Civil, Personas. Imprenta Nacional.
Asunción, año 1929. Pág.
74).-
Respecto de la falta de
integración de la Litis en la
instancia recursiva, por
no haberse dado participación en el
controversial al
Ministerio de Relaciones Exteriores, debe
señalarse que no puede
existir nulidad alguno por dicho
motivo, dado que el
Ministerio no reviste el carácter de
parte en el presente
proceso, dado el hecho de que esta
repartición estatal
carece de personalidad jurídica propia,
independiente de la
personalidad jurídica del Estado Central,
que es representado, en
aquellas causas donde se discutan
derechos patrimoniales
del Estado, por la Procuraduría
General de la República.
Al respecto, la doctrina nacional
tiene establecido: “La
responsabilidad recae sobre la entidad
administrativa […] con
personalidad jurídica. En el caso del
Estado, aunque la
ejecución del contrato hubiese quedado a
cargo de algún
Ministerio o repartición administrativa […]
sin personalidad
jurídica, la responsabilidad es del Estado,
contra quien debe
dirigirse la demanda”; “La acción […] de
indemnización […] debe
ser dirigida […], por hechos
accidentales, contra la
institución administrativa en que se
produjo el hecho, si
tiene personalidad jurídica, y contra el
Estado si no la tiene”
(Salvador Villagra Maffiodo.
Principios
de Derecho Administrativo. Editorial “El Foro”.
Asunción. Págs. 297, 311
y 312).-
La jurisprudencia de la
Corte Suprema es firme en este
sentido: “La posibilidad
reconocida a los Ministerios de
actuar en virtud de la
Ley y ejercicio de las funciones que
esta le confiere, no
puede implicar la escisión del Estado en
otras tantas personas
jurídicas de derecho público, más aún
cuando la subordinación
del Ministro al Poder Ejecutivo está
expresamente prevista en
el Art. 242 de la Constitución
Nacional, donde se
establece expresamente la subordinación de
la administración de las
diversas carteras –entre las que se
encuentra la actora– al
Presidente de la República. Ello,
además de contradecir el
espíritu de los Arts. 1º y 3º de la
Constitución Nacional,
crearía personas jurídicas que
tendrían la peculiar
característica de una personalidad que
podría llamarse intermitente:
Una personalidad que sería
distinta para cada
actuación, con matices diversos para las
distintas personas que
se vean afectadas por ellos. Ello es
jurídicamente
inconcebible […]En suma, el pronunciamiento de
una sentencia
condenatoria contra el Ministerio y no contra
el Estado Paraguayo
produce una resolución que no podría de
ninguna manera ser
ejecutada, ya que tal dependencia del
Estado no cuenta con
autonomía ni autarquía y por ello carece
de un patrimonio propio”
(S.D. Nº 195, del 22 de abril de
2013, Sala Civil).-
El hecho que no se haya
substanciado el controversial
con la Procuraduría
General de la República en segunda
instancia
definitivamente produce un vicio que podría motivar
la declaración de nulidad
de lo actuado ante dicha instancia,
como consecuencia de la
indefensión de que esto motiva
respecto de una de las
personas –el Estado Paraguayo- que
reviste el carácter de
parte demandada en la presente Litis,
conforme con lo
dispuesto por el Art. 420, 113 y concordantes
del Código Procesal
Civil. Sin embargo, de acuerdo con lo
dispuesto por el Art.
407 del Código de Forma, corresponde
pasar al estudio del
Recurso de Apelación también interpuesto
en estos autos; ya que
el vicio de nulidad puede ser
subsanado por dicha vía.
Así voto.-
SOBRE EL RECURSO DE
NULIDAD EL SEÑOR MINISTRO GARAY
EXPLICITÓ: Coincido
juzgamiento al del señor Ministro
preopinante por las
motivaciones que se leen. Séame permitido
rememorar que nuestra
legislación niega validez al
procedimiento
consuetudinario que surge de la costumbre
contra legem y a su
efecto negativo que es la desuetudo. En
efecto, el Artículo 7º
del Código Civil dispone: “Las leyes
no pueden
ser derogadas, en todo o parte, sino por otras
leyes… El
uso, la costumbre o práctica no pueden crear
derechos,
sino cuando las leyes se refieran a ellos”.
Es sabido que la
desuetudo “es la derogación de la ley
por su no
uso se configura cuando la costumbre o el uso
social
prescinden totalmente de una ley y actúan como si ella
no
existiera. Ello se debe, como es obvio, del divorcio
existente
entre la norma y el medio social para el que ha
sido
establecido” (GARRONE,
José A., Diccionario Jurídico
– Tomo II, Ed.
LexisNexis, Buenos Aires, 2.005, p. 261).-
Aftalion-Vilanova
explicitan: “El caso de desuetudo es
uno de los
puntos que hace crisis la doctrina tradicional que
identifica
el derecho con la Ley, es decir con las normas
emanadas de autoridad
competente….Esta conclusión es
reforzada a
menudo por disposiciones legales que pretenden
establecer
expresamente la inoperancia de la costumbre frente
a la ley. Es
lo que ocurría con el artículo 17 de nuestro
Código
Civil: las leyes no pueden ser derogadas en todo o en
parte sino
por otras leyes. El uso, la costumbre o práctica
no pueden
crear derechos sino cuando las leyes se refieran a
ellos…” (Introducción al
Derecho, págs. 672/3).
Por lo demás, el Decreto
Ley N° 14.757/46, fue aprobado
por Ley N° 9/48, por lo
que al no estar derogada –dicha
normativa- estaba
plenamente vigente al tiempo que ocurrió
el hecho generador.
En lo atinente a la falta
de intervención del Ministerio
de Relaciones Exteriores
y la Procuraduría General de la
República, de
constancias procesales surge que,
efectivamente, no se les
dio intervención en Segunda
Instancia, pues no se
dispuso traslado de los escritos de
expresiones de agravios.-
Respecto al Ministerio
de Relaciones Exteriores, cabe
señalar que según lo
dispuesto en los Artículos 240 y 242 de
la Constitución
Nacional, no está dotado de personalidad para
actuar por sí mismo, pues
es institucional y
“jerárquicamente”
subordinado al Órgano Central con todas sus
consecuencias. Por ello,
no tiene legitimación pasiva para
estar en Juicio, razón
por la cual no corresponde la nulidad.
Cabe precisar que S.E.
el Presidente de la República,
junto con los Ministros
del Poder Ejecutivo, conforman el
Poder Central de la
Administración. Villagra Maffiodo
explicita: “Dentro
del mismo Poder Ejecutivo, en el que se
asegura la
unidad de la Administración mediante las
facultades
del Presidente, la Constitución abre la
posibilidad
de la especialización de funciones con la
previsión de
creación por ley de Ministerios que tendrán a
cargo el
despacho de los negocios de la República”
(Principios de Derecho
Administrativo, pàg 134).-
Se aprecia, pues, que el
Poder Ejecutivo desenvuelve su
acción a través de
Ministerios. “El órgano ministerial es de
origen
constitucional. Trátese de un órgano carente de
personalidad.
Es un órgano de órgano, pues pertenece al
Órgano
“Ejecutivo”… Hay una total interdependencia entre el
órgano
presidencial y el ministerial… el órgano ministerial
integra el
Poder Ejecutivo”
(Maiernhoff, Tratado de Derecho
Administrativo, p. 389).
Y ello así, pues “El Poder
Ejecutivo no
puede descentralizar sus propias funciones, por
el principio
de la indelegabilidad de las funciones públicas”
(Dromi, Derecho
Administrativo, pàg. 468).-
Si bien –como dijimos-
el Ministerio de Relaciones
Exteriores no tiene
legitimación pasiva, no ocurre lo mismo
con la Procuraduría
General de la República, a la que
ineludiblemente debió
corrérsele traslado en Segunda
Instancia, pues sólo
aquella interviene y representa al
Estado, que fue
demandado en forma subsidiaria. Esta
Magistratura juzgó y
resolvió así en casos similares
anteriores,
invariablemente.-
Con ello, se incurrió en
considerable vicio, pero en
estricta observancia de
lo dispuesto en el Artículo 407 del
Código Procesal Civil,
pasaremos al estudio del Recurso de
Apelación. Así voto.-
A SU TURNO EL SEÑOR
MINISTRO BAJAC ALBERTINI DIJO: Que
se adhiere al voto del
Ministro Torres Kirmser por sus mismos
fundamentos.-
SOBRE EL RECURSO DE
APELACIÓN INTERPUESTO, EL MINISTRO
TORRES KIRMSER DIJO: Por
S.D. Nº 134, del 29 de marzo de
2011, el Juzgado de
Primera Instancia del Cuarto Turno, en lo
Civil y Comercial,
resolvió: “No Hacer Lugar la excepción de
prescripción opuesta por
el señor Luís María Ramírez
Boettner, conforme a lo
expuesto en el considerando de la
presente resolución;
Hacer Lugar, con costas, a la excepción
de falta de acción
opuesta por el señor Luís María Ramírez
Boettner y, rechazar
consecuentemente, la demanda promovida
en autos por el señor
Gustavo Miranda Valenzuela en contra
del excepcionante,
conforme y con el alcance expuesto en el
considerando de esta
resolución; Anotar…”. (sic) (f. 226).-
El Tribunal de Apelación
en lo Civil y Comercial,
Segunda Sala, de
Asunción, por Sentencia Definitiva Nº 142,
del 1 de octubre de
2012, resolvió: “I.- Tener por desistidos
a los recurrentes del
recurso de nulidad; II.- Confirmar el
apartado primero de la
sentencia en estudio; III.- Revocar el
segundo apartado,
Rechazar la Excepción de Falta de Acción
opuesta como medio
general de defensa, y consecuencia, Hacer
lugar a la demanda
promovida por el Sr. Gustavo Miranda
Valenzuela, contra Luís
María Ramírez Boettner y en forma
subsidiaria contra el
Estado Paraguayo, condenando al
demandado a abonar al
actor los rubros detallados en el
exordio de la presente
resolución identificados como daño
material, cuyos montos
finales serán establecidos en el
momento de la
liquidación, a Gs. 90.000.000, más sus
intereses al 2,5%
mensual desde la promoción de la demanda,
en concepto de daño
moral; IV.- Imponer las costas de ambas
instancias al demandado;
V.- Hacer lugar a la demanda
subsidiaria contra el
Estado Paraguayo; VI.- Anotar…” (sic)
(fs. 306 vlta. y 307).-
El Abog. Edgar Báez
Recalde, en representación del
codemandado Luís María
Ramírez B., fundó este recurso en los
términos del escrito
obrante a fs. 321 a 339 de autos. Por el
referido escrito,
explicitó: “En primer lugar cabe resaltar
que el Sr. Gustavo Miranda
demandó al Estado, llegando a un
acuerdo resarcitorio y
además fue repuesto en el cargo […]
Habiendo el actor
llegado a un acuerdo voluntariamente, no
puede pretender una
doble compensación sobre lo resuelto en
los Tribunales,
pretendiendo además hacerlo responsable al
Dr. Ramírez Boettner
sobre hechos posteriores a su retiro del
Ministerio de Relaciones
Exteriores […] La demanda tuvo como
origen en el Decreto Nº.
12.288 del 31 de Enero del año 1996;
pero el tribunal
inferior no tuvo en cuenta que
aproximadamente tres
meses después del mencionado Decreto se
nombró canciller al Dr.
Rubén Darío Melgarejo Lanzoni en
reemplazo del Dr. Luís
María Ramírez Boettner […] Mi mandante
no puede ser responsable
con respecto a sus aumentos
salariales, ascensos,
intereses, daño moral, etc.; porque no
tenía ninguna injerencia
en el Ministerio de Relaciones
Exteriores en esa época,
desde el momento de su retiro como
Ministro […] La
alegación de la actora que no se le hizo
ningún sumario
administrativo, no tiene razón de ser porque
no fue una „cesación en
el cargo‟, sino pasarlo a
„disponibilidad de la
Cancillería‟ para tener otras funciones
del Ministerio o en el
exterior, como ocurrió poco tiempo
después. Nunca, hasta la
fecha, se lo dejó cesante. Tampoco
mi comitente tuvo
responsabilidad en la demora en su
reposición porque dejó
la Cancillería tres meses después del
referido decreto […] La
actora pretende a través una acción
resarcitoria de daños,
perjuicios y demás rubros, solicitar
encubiertamente lo que
ya se le ha concedido anteriormente,
para lo cual utiliza
nuevamente el argumento general
histórico que parte del
supuesto de ilegalidad del Decreto
Nº. 12.288/96 […] La
propia actora admite expresamente que el
caso que plantea ya se
halla resuelto por el Tribunal de
Cuentas y con sentencia
confirmada por la Corte Suprema de
Justicia, según copias
presentadas, de ello se colige que la
Administración de
Justicia ha impuesto la sanción al Estado
conforme a la pretensión
de la actora percibiendo sus
salarios caídos, siendo
repuesta en el cargo con lo que ha
quedado finiquitado al
caso litigioso, extinguiéndose
cualquier otra
responsabilidad de las partes, de ahí que la
actora carezca de acción
para plantear y promover la demanda
por indemnización que
ahora pretende”.-
El Procurador Delegado
de la Procuraduría General de la
República, Abog. Víctor
Emmanuel Arriola Rojas, no fundó el
recurso de apelación
interpuesto, por lo que corresponde
declarar la deserción
del mismo. Esto, sin embargo, dado el
carácter reflejo de la
responsabilidad del Estado -cuya
procedencia o no depende
directamente de la constatación de
un hecho ilícito
generador de responsabilidad imputable al
codemandado en su
carácter de funcionario público-, no obsta
a que el Estado se vea
eventualmente beneficiado por el
pronunciamiento que
recaiga respecto del recurso de apelación
interpuesto y fundado
por el codemandado y ex funcionario
Luís María Ramírez
Boettner, conforme lo expresado más arriba
al tratar la nulidad y
diferir su pronunciamiento.-
El Abog. Luis Andrés
Andrés Arévalo Kunert, invocando la
representación del
Ministerio de Relaciones Exteriores,
expresó agravios en los
términos del escrito obrante a fs.
367 a 374 de autos.
El representante de la
parte demandante, Abog. Roberto
Améndola, expresó: “El
resultado de la demanda contenciosa no
debe beneficiar al
demandado ya que en el mismo se resolvió,
por acuerdo,
reincorporar al Sr. Miranda, porque ello así
correspondía […] El
acuerdo fue solo sobre su
reincorporación; sobre
los salarios se siguió litigando y la
condena ha recaído en
esa materia sobre el Estado. Ahora
bien, a nadie escapa que
quedarse sin trabajo no es solamente
quedarse sin salario,
sino que abarca la afectación de otros
derechos muy sensibles
para el empleado público, como ser las
promociones, ascensos,
integridad moral, etc. […] Con
respecto a la supuesta
inexistencia de responsabilidad
personal, el demandado
ignora todos los cánones, reglas y
leyes. La
discrecionalidad que alega no significa
arbitrariedad. Para
rechazar las ideas desordenadas que
exhibe en su escrito
bastará con volver sobre los Artículos
106 y 242 de la
Constitución Nacional: estos establecen la
responsabilidad de toda
persona que accede a la función
pública y en especial al
cargo de Ministro del Poder
Ejecutivo” (sic) (fs.
343 a 345).
Como primera cuestión,
debe señalarse que efectivamente
en el Derecho Paraguayo
se distinguen claramente dos
regímenes de
responsabilidad, con sus respectivas subclases,
cuyas características
difieren en diversos aspectos, tales
como presupuestos para
su procedencia, régimen probatorio,
plazos de prescripción,
órganos competentes para su
juzgamiento según la
materia, extensión de la reparación, e
inclusive sujetos
obligados, entre otras diferencias. En este
sentido, puede hablarse
de responsabilidad contractual u
obligacional, que nace
como consecuencia del incumplimiento
de una obligación
concreta y específica, dentro del marco de
una relación jurídica
concreta; así como de responsabilidad
extracontractual, que
nace como consecuencia de la producción
de un evento imprevisto
que genera daños a una persona que no
se halla obligada a
soportarlos por el derecho. Dentro de
estas categorías puede
distinguirse diversas categorías que
determinarán, por
ejemplo, el órgano jurisdiccional
competente en razón de
la materia, como ser el caso de la
responsabilidad
relacionada al incumplimiento de contratos
laborales o aquella que
nazca dentro del marco de relaciones
jurídicas de derecho
administrativo.-
Normalmente, todo este
universo de cuestiones pasa
desapercibido, dado el
hecho de que la materia sometida a la
competencia del órgano
jurisdiccional es fácilmente
encuadrable para su
juzgamiento dentro de una de las
categorías mencionadas.
El caso de marras no es uno de esos
supuestos. Por el
contrario, en la presente Litis se discute
la responsabilidad de un
funcionario por su participación en
la decisión que motivó
la puesta a disposición de otro
funcionario público
dentro del marco de una relación laboral
administrativa con el
Estado central, situación que a su vez
fue objeto de una Litis
ante la instancia contencioso
administrativa en la que
se reclamó la responsabilidad del
Estado en su rol de
empleador.-
Esta breve reseña,
obliga a plantearse el interrogante
sobre si es posible en
nuestro derecho la coexistencia o
concurso de la responsabilidad
contractual de la persona
jurídica con aquella
extracontractual del sujeto que fungió
como órgano de la misma,
con respecto a terceros, fundadas a
partir de un mismo
evento.-
Así, pues, lo dicho
puede plantearse en los siguientes
términos: ¿Es posible
que el hecho causante de un daño pueda
provocar al mismo tiempo
la aplicación de dos tipos de
responsabilidad, es
decir la aquiliana y la contractual? La
doctrina presenta la
cuestión de la siguiente manera: “El
problema que se presenta
[…] es el de la posible concurrencia
de ambas clases de
responsabilidad cuando en el hecho
causante del daño
concurren, al mismo tiempo, los caracteres
de una infracción
contractual y de una violación del deber
general de no causar
daño a otro” (García Valdecasas, citado
por Mariano Yzquierdo
Tolsada, “La responsabilidad por culpa
en el ámbito médico:
Cauces para su exigencia”. V Congreso
Nacional de Derecho
Sanitario.
http://www.aeds.org/congreso5/5congre-14.htm
-15/07/2010-).
En nuestro país la
actividad económica se desarrolla
dentro del ámbito del
libre intercambio de bienes, de la
libertad de concurrencia
y en un marco donde los factores de
la producción no son de
exclusiva propiedad del Estado
–conforme con los Arts.
107, 108, 109, 176 y 177 de la
Constitución Nacional-.
En el contexto jurídico económico así
descrito, la posibilidad
de conocer de antemano, en la forma
más certera posible, las
consecuencias de las decisiones
económicas es esencial
para la producción de los bienes y
servicios destinados a
la satisfacción de las necesidades de
la población. Por ello
son fundamentales las normas que el
derecho dicte en materia
de responsabilidad contractual, ya
que el contrato es,
mayoritariamente, el instrumento jurídico
por medio del cual se
realiza el intercambio en el mercado.
La seguridad jurídica y
la previsibilidad del riesgo
adoptado son elementos
tenidos en consideración por cualquier
individuo al iniciar
cualquier tipo de negociación con miras
a la contratación. Esto
es igualmente reconocido por nuestro
derecho, verbigracia, al
reconocer institutos tales como la
imprevisión, Art. 672
del Código Civil.
Por ende, es lícito
afirmar que el derecho paraguayo
parte de la base de que
en virtud del contrato, sea éste
administrativo o de
derecho privado, las partes han acordado
renunciar a una parte de
su libertad, obligándose a una
prestación y en busca de
un beneficio –que podría no ser
patrimonial, sino una
mera satisfacción moral-. En este
ámbito, las partes,
mediante el ejercicio de la autonomía de
sus voluntades,
circunscriben sus derechos y obligaciones al
ámbito del contrato –con
mayor o menor amplitud, según el
ámbito en que se
desarrolle la relación-, lo que les permite
a su vez prever las
consecuencias de tal negociación y les
faculta a realizar otros
actos que puedan comprometer su
patrimonio en lo futuro.-
Esto se traduce en que
en nuestro derecho las reglas de
la responsabilidad civil
por el incumplimiento de las
obligaciones no son las
mismas que aquellas aplicables a la
responsabilidad
aquiliana o por hecho ilícito. El Código
Civil Paraguayo
netamente distingue los efectos de la
responsabilidad que nace
del incumplimiento de un deber
preciso y preestablecido
en forma concreta –cuyas
consecuencias, por ende,
son más restringidas-, de los
efectos que pueda
producir el incumplimiento de la obligación
genérica de no dañar a
otro –cuyas consecuencias son a su vez
más amplias-.
Estas diferencias se
traducen en la presunción de culpa
ante el incumplimiento
obligacional en materia contractual,
los plazos
prescripcionales, la extensión de los daños
reparables, etc. Como
ejemplo, valga analizar la regulación
de los daños resarcibles
en materia contractual y en materia
de responsabilidad por
ilícito.
En materia de
responsabilidad por el incumplimiento de
una obligación concreta
y distinta del deber genérico de no
dañar, la culpa del
deudor lo obliga a reparar tan solo el
daño directo o las
consecuencias inmediatas de su
incumplimiento: “el
valor de la pérdida sufrida y de la
utilidad dejada de
percibir por el acreedor como consecuencia
de la mora o del
incumplimiento de la obligación” –Art. 450
del Código Civil-; y si
el incumplimiento fuese doloso, la
reparación de dichos
daños podrá extenderse a las
consecuencias
“mediatas”, de conformidad con el Art. 425 del
mismo cuerpo legal. Si
la obligación nació de un acto
jurídico a título
oneroso, es posible reclamar también la
reparación del daño no
patrimonial sufrido inclusive.
En materia de
responsabilidad aquiliana, donde por regla
general la culpa no se
presume, el elenco de daños reparables
es mucho más amplio. En
este sentido, el acto culposo obliga
a la reparación de las
consecuencias inmediatas, así como de
las mediatas
previsibles; mientras que la realización de un
delito o acto doloso,
motiva el deber de reparar inclusive
las consecuencias
casuales –Art. 1856 del Código Civil-. Por
ende, no es difícil
percibir que el deber de reparar es más
amplio en la
responsabilidad aquiliana que en la contractual,
tanto tratándose de un
hecho culposo, como doloso.-
Como consecuencia, puede
afirmarse que, ante la
existencia de distintos
supuestos de hecho –uno el
incumplimiento de una
prestación determinada; el otro el
quebrantamiento de un
deber genérico de no dañar-, distintas
reglas probatorias,
distinta extensión de los daños
reparables y distintos
plazos de prescripción, la ley ha
querido que sean
tratados de manera distinta la
responsabilidad
contractual o por incumplimiento
obligacional, de la
responsabilidad aquiliana o por hecho
ilícito.-
Especialmente si tenemos
en cuenta que las leyes son
obligatorias en todo el
territorio nacional –Art. 1º del
Código Civil- y que el
Juez está obligado a aplicar la ley y
a calificar los hechos
expuestos por las partes de acuerdo al
derecho vigente,
independientemente de la calificación que
estas hayan dado a sus
pretensiones –Art. 159, inc. e) del
Código Procesal Civil-.
Por esto, puede sostenerse que las
partes no pueden optar
por el régimen de responsabilidad
aplicable al hecho
generador del daño cuya reparación se
pretende.
La doctrina ha expresado
en este sentido: “Es incorrecto
decir, por ejemplo, que
como el dolo y el fraude se oponen „a
todas las reglas del
derecho contractual, no está ya el
culpable bajo la
protección del contrato y deberá sufrir la
aplicación del derecho
delictual‟ (entiéndase,
extracontractual),
debiéndose así dar a la víctima la
posibilidad de optar por
una u otra vía porque „el sentido de
la justicia reclama una
mayor protección‟. Y es incorrecto
porque el dolo y el
fraude aludidos, como también la
negligencia o la mora
pueden encontrar perfectamente su
acomodo en las reglas de
la responsabilidad contractual, y no
hay necesidad de buscar
mayor protección fuera de ellas […]
Si hubo vínculo, la
obligación encuentra en el contrato su
única fuente posible, y
las normas han de ser las
contractuales. Como dice
Barassi, el contrato crea una
situación particular, la
cual es absorbente y excluye aquella
más general que la ley
crea por su cuenta, a falta de pactos
particulares” (Mariano
Yzquierdo Tolsada, obra citada). En
idéntico sentido, la
doctrina francesa ha sentado: “Los
artículos 1832 y
siguientes del Código Civil no son
aplicables cuando se
accione en virtud de la falta cometida
por la inejecución de
una obligación resultante de un
contrato” (Leveneur, Laurent. Code Civil 2010. Actualizado
por André Lucas.
LexisNexis S.A. París, pág. 729).-
Igualmente la
jurisprudencia, tanto nacional como
extranjera, se
manifiesta en términos análogos: “Los
juzgadores han omitido
por completo el estudio y
fundamentación de
circunstancias claves para la resolución
del caso; esto es, la
configuración del régimen de
responsabilidad como
contractual o extracontractual […] Nos
hallamos, pues, en
presencia del instituto previsto en el
art. 669 del CC, en cuya
virtud las partes pueden reglar
libremente sus derechos.
No cabe, pues, la aplicación de las
normas por indemnización
derivada de acto ilícito; puesto que
en el caso el deber
jurídico que se asume violado es concreto
y preciso, derivado de
una relación contractual puntual entre
actor y demandado” (Ac.
y Sent. N° 853, 24/09/2008, Corte
Suprema de Justicia de
la República del Paraguay, Sala Civil
y Comercial). “El art.
1107 C.C., y en general todas las
soluciones y la
sistemática del libro II de ese cuerpo legal
consagran un doble
sistema de responsabilidad: el contractual
y el extracontractual,
pero no ha establecido la posibilidad
de que el interesado
ejercite libremente y en función de una
decisión personal, una
elección que le permita derivar las
consecuencias del hecho
por el que reclama a uno u otro de
los sistemas existentes.
La voluntad de aquél resulta
ineficaz para modificar
una derivación que resulta de la
propia naturaleza de las
cosas” (SCBA, Ac. 33411 S 6-11-
1984).-
La postura sentada
líneas más arriba ya ha sido
sostenida en voto
mayoritario de esta Sala Civil de la Corte
Suprema de Justicia, por
Sentencia Definitiva Nº 746, del 30
de diciembre de 2010.
Vale resaltar una vez más que la
locución
“responsabilidad contractual” debe ser considerada
como omnicomprensiva de
todos aquellos supuestos en los que
el evento dañoso se haya
materializado en el marco de una
relación jurídica
preexistente, en la que los derechos y
obligaciones de las
partes, así como las consecuencias del
incumplimiento, ya eran
previsible de antemano, según la
dinámica negocial y las
reglas a la que se halle sometida la
relación jurídica
concreta. De esta manera, las conclusiones
indicadas son igualmente
aplicables a las contratos de la
administración pública,
a pesar de las numerosas diferencias
que puedan existir entre
estos y los contratos de derecho
privado, conforme con lo
apuntado por la más distinguida
doctrina nacional
(Salvador Villagra Maffiodo, obra citada,
págs. 154, 155 y 217).
En otros términos, la existencia de
una relación jurídica de
derecho administrativo, en virtud de
un vínculo de función
pública entre el particular y el
Estado, hace con que
todo lo relacionado a la ejecución,
cumplimiento o
inejecución de las recíprocas obligaciones
caiga dentro de la
esfera de la responsabilidad
administrativa del
Estado y que no pueda ser nuevamente
considerada a la luz de
la responsabilidad aquiliana.
En este sentido: “Los
contratos de la Administración que
generalmente son
considerados „contratos administrativos‟,
los enumeramos en el
orden siguiente: función pública […]
Sólo por completar el
cuadro de responsabilidades del Estado
nos ocupamos aquí de la
responsabilidad contractual […] La
responsabilidad recae
sobre la entidad administrativa
contratante con
personalidad jurídica. En el caso del Estado,
aunque la ejecución del
contrato hubiere quedado a cargo de
algún Ministerio o
repartición administrativa […] la
responsabilidad es del
Estado, contra quien debe dirigirse la
demanda […] Para nosotros,
el problema de la responsabilidad
extracontractual del
Estado está resuelto en la Constitución
vigente que en su Art.
41, al consagrar la responsabilidad
personal de los agentes,
prescribe: „sin perjuicio de la
responsabilidad del
Estado, que será reglamentada‟, y en el
Art. 53 que establece:
„Los paraguayos y los extranjeros
tendrán derecho a ser
indemnizados por los daños y perjuicios
de que hayan sido objeto
por parte de la autoridad legítima
en ejercicio de sus
funciones‟” (Salvador Villagra Maffiodo,
obra citada, págs. 296,
297). Al respecto, debe señalarse
primeramente que si bien
la actual Constitución no es la
misma a la que se hace
referencia en el texto citado, los
Artículos citados por el
Doctrinario, son perfectamente
asimilables a los actuales
y vigentes Arts. 106 y 39 de la
Constitución. Por lo
tanto, puede verse que es ya un criterio
establecido en la
doctrina que la aplicación del Art. 106 de
la Constitución de 1992
se halla circunscripta a los casos en
que el hecho generador
de la responsabilidad no se haya
producido dentro del
marco de una relación jurídica
preexistente, es decir,
para aquellos casos de
responsabilidad
extracontractual o aquiliana.
Por tanto, no puede
pasar desapercibido el hecho de que
el demandante es
funcionario público del Ministerio de
Relaciones Exteriores y
que conforme con las disposiciones
legales vigentes al
tiempo en que se produjeron los hechos,
fue dispuesta su puesta
a disposición por quien tenía la
competencia para así
disponerlo, el Presidente de la
República, por decreto
refrendado por el Ministro del ramo,
por lo que si bien
podría discutirse la oportunidad o la
fundabilidad o mérito de
la decisión tomada por quien
ostentaba la posición de
órgano competente y superior
jerárquico, no puede
discutirse que se trató de un acto
administrativo
formalmente válido ejecutado dentro del marco
de una relación de
función pública. Por lo tanto, los
derechos y obligaciones
que dicho motivo haya generado,
solamente podrían ser
estudiados dentro del marco del derecho
administrativo laboral o
de la función pública, como
efectivamente ocurrió,
sin que pueda sustentarse la
posibilidad de una
concurrencia de regímenes de
responsabilidad que,
según lo visto, resultan excluyentes
entre sí, como son los
regímenes de la responsabilidad
contractual y de la
responsabilidad extracontractual.
De sostener la tesis
contraria, se estarían duplicando
las responsabilidades de
los sujetos intervinientes en la
relación jurídica,
puesto que el individuo que ejerza como
órgano se hallaría en la
obligación de responder respecto a
la persona jurídica como
consecuencia de las decisiones
equivocadas que haya
adoptado en ejercicio de sus funciones
en aquellos negocios
jurídicos en que intervenga como órgano
de la persona jurídica
–en virtud de las normas que rijan la
relación interna entre
quien ejerza como órgano y la persona
jurídica- con terceros
y, además, debería responder, por el
mismo hecho que ya
respondió la persona jurídica, también al
tercero contratante por
una supuesta responsabilidad
extracontractual. Lo más
notorio de esta perspectiva, es que
se llega al sin sentido
de sostener que el Estado, que ya
respondió en virtud de la
relación jurídica, deba responder
subsidiariamente por el
supuesto hecho ilícito del
funcionario,
duplicándose de esta manera también la
responsabilidad del ente
de derecho público. Esto excede los
límites de lo razonable.-
En estos autos se da,
además, la particularidad de que
lo relacionado a la
función pública, en la faz del Estado
como empleador, es
competencia de la jurisdicción
administrativa, a la que
recurrió el actor de la presente
demanda y en la que
recayeron sendos pronunciamientos del
Tribunal de Cuentas
(S.D. Nº 66, del 7 de mayo de 2002,
Primera Sala) y de la
Sala Penal de la Corte Suprema de
Justicia (S.D. Nº 1446,
del 29 de agosto de 2003), en los que
se dejó establecida la
naturaleza de la responsabilidad y los
rubros indemnizatorios
que el demandante se hallaba facultado
a percibir. Estos
pronunciamientos han pasado a fuerza de
cosa juzgada y no pueden
ser desconocidos en esta instancia,
por lo que podemos
afirmar que a estas alturas no es posible
discutir que el hecho
que motivó la presente demanda fue un
acto administrativo
formalmente válido –puesto que no fue
anulado por la
jurisdicción competente- y ejecutado por el
órgano competente
–conforme lo dispuesto por los Arts. 226,
238 nums. 1) y 5), y 242
de la Constitución de 1992 y por el
Art. 61 del Decreto Ley
Nº 14757, que claramente establece la
facultad del Poder
Ejecutivo de declarar “en disponibilidad”
a los funcionarios del
servicio exterior-, por lo que tan
solo comprometió la
responsabilidad de la persona jurídica
respecto del funcionario
y no así la personal de quién
ejercía el cargo de
superior jerárquico.-
Por tanto, la actuación
del codemandado, Luís María
Ramírez Boettner, en
estos autos no puede ser estudiada desde
la perspectiva de su
responsabilidad civil por la comisión de
un hecho ilícito, ya que
su conducta se desarrolló en el
marco de su actuación
como órgano de una persona jurídica de
derecho público, en la
ejecución de un contrato
administrativo de
función pública. Por ende, las
consecuencias que las
vicisitudes en la dinámica negocial de
la relación de función
pública puedan generar, deben ser
analizadas desde la
esfera administrativa correspondiente,
como lo fueron, en la que
la actuación de los órganos es
redituada como actos de
la persona jurídica y, por ende, no
obligan a quienes
ejerzan la función en forma personal, fuera
de los supuestos
indicados más arriba. Por lo previamente
expuesto, corresponde
hacer lugar a la excepción de falta de
acción, por falta de
legitimación pasiva, opuesta como medio
general de defensa por
Luís María Ramírez Boettner.
En consecuencia, al no
existir un hecho ilícito
extracontractual o
extraño a la relación jurídica de
funcionariado público
que unía al demandante con el Estado,
respecto de quien el
codemandado Luís María Ramírez Boettner
fungía como órgano, no
existe responsabilidad personal que le
pueda ser reclamada por
el demandante e, igualmente y por vía
de consecuencia, tampoco
existe deber del Estado de responder
subsidiariamente ante
una obligación que no existe siquiera
en cabeza del supuesto
deudor principal.-
La demanda de
indemnización de daños incoada por Gustavo
Miranda Valenzuela
contra Luís María Ramírez Boettner y
contra el Estado
Paraguayo, debe ser rechazada, por lo que el
Acuerdo y Sentencia
apelada debe ser revocado en este punto.-
Vista la forma en que
fue resuelto el recurso de
apelación, el recurso de
nulidad interpuesto por los
demandados debe ser
desestimado, de conformidad con lo
establecido por el Art.
407 del Código Procesal Civil.-
En virtud de lo
dispuesto por los Art. 205, 203 incs. b)
y 192 del Código
Procesal Civil, las costas del juicio deben
ser impuestas a la parte
actora y perdidosa.-
A LA SEGUNDA CUESTIÓN
PLANTEADA EL SEÑOR MINISTRO CÉSAR
ANTONIO GARAY PROSIGUIÓ
DICIENDO: El objeto de la demanda
encuentra recepción
legal en los Artículos 106 de la
Constitución Nacional y
1.845 del Código Civil, que
establecen la
responsabilidad directa y personal de las
Autoridades superiores,
Funcionarios y Empleados Públicos del
Estado “por los actos
ilícitos cometidos en el ejercicio de
sus
funciones”. Y,
subsidiaria del Estado, quien responde en
caso de insolvencia de
aquellos.-
Surge, pues, que el
sujeto pasivo de la responsabilidad
prevista por dicha
normativa es el Agente de la
administración que -como
tal- causa daño a tercero, por el
que resulta personal y
directamente responsable.-
Villagra Maffiodo
ilustra al respecto: “La
responsabilidad
personal del funcionario es una de las
piedras
angulares sobre las que reposa la legalidad de la
Administración…
La responsabilidad estatal debe ser
subsidiaria
y no sustituir o enervar de ningún modo la
responsabilidad
personal del Funcionario, porque subvertiría
peligrosamente
el principio general y fundamental consagrado
en la
constitución”
(Principios de Derecho Administrativo,
pàg. 162). Continúa diciendo
el citado autor: “El primer caso
de
responsabilidad de la Administración es la emergente de
actos
antijurídicos (delitos y cuasidelitos) de sus agentes.
Se llama
responsabilidad indirecta en razón de que la
Administración
la asume por actos de sus agentes y nó por
actos
propios, ya que los actos ilícitos no le son
imputables...” (Ibìdem, pàg. 299).-
Sin embargo, para que el
Funcionario Público incurra en
responsabilidad, no será
suficiente cualquier hecho u omisión
que cause perjuicio,
sino que por propio imperativo legal es
menester que ello
importe el obrar irregular en sus
obligaciones legales.
Siendo así, y como a nadie puede
imputarse un daño del
cual no resulta causante, con la
particularidad de culpa
anunciada, será necesario determinar
cuál es el deber
jurídico que se ha conculcado para incurrir
en el supuesto irregular
acto.-
La más sólida
Jurisprudencia ha establecido: "Los hechos
y las
omisiones de los funcionarios públicos sólo son
justiciables
civilmente si sus obligaciones legales han sido
cumplidas de
una manera irregular" (Cámara Civil de la
Capital, Fallo
reproducido por H. Aguiar en "Hechos y actos
jurídicos en la doctrina
y en la ley", "Actos ilícitos.
Responsabilidad
civil", Bs.As. Tea, 1.950, p. 458).
Los Funcionarios y
Empleados Públicos tienen en general
el Derecho de obrar
conforme a Leyes y Reglamentos que
establecen las formas y
límites del ejercicio de sus
funciones: si obran
dentro de ellos su responsabilidad estará
a buen resguardo legal;
si por el contrario prescinden de las
formas y límites allí
determinados, es posible que su
responsabilidad resulte
comprometida.
Gustavo Miranda
Valenzuela, Funcionario del Ministerio
de Relaciones
Exteriores, sostuvo que el único responsable de
la firma del Decreto N°
12.288, con fecha 31 de Enero de
1.996, era -el a la
sazón- Canciller Luis María Ramírez
Boettner, aseverando que
el instrumento administrativo fue
elaborado en forma
arbitraria por su Gabinete y que –a
instancias de aquel- el
entonces Presidente de la República
firmó dicho Decreto.
Sostuvo que el demandado utilizó la
facultad legal (Decreto)
para perjudicarlo, concretando abuso
del poder, despotismo y
arbitrariedad. Arguyó que el
demandado como
administrador de Recursos Humanos debió
asignarle cargo y
remuneración por el tiempo que estuvo a
disposición del
Ministerio, circunstancia que no se dio.
Esgrimió que promovió
Juicio en lo Contencioso
Administrativo, a fin de
dejar sin efecto el citado Decreto,
afirmando que logró su
reincorporación al Ministerio en
Enero del 2.001, pero no
en el rango que ostentaba sino en el
de Auxiliar
Administrativo. Aseveró que el citado Decreto
fue como el cese de su
relación laboral con el Estado,
truncándole antigüedad,
ascensos, Derechos constitucionales,
apartarle de la carrera
diplomática, etc..-
Al responder el
Embajador Luis María Ramírez Boettner
aseveró que el Decreto N°
12.288/96, fue firmado por el
Presidente de la
República y refrendado por él como
colaborador subalterno.
Por ello, afirmó que la
responsabilidad no podía
recaer en él sino sobre el
Presidente de la
República, el Ministerio de Relaciones
Exteriores y subsidiariamente
contra el Estado. Refirió
que después de un viaje
Presidencial del Ingeniero Juan
Carlos Wasmosy a
Santiago de Chile, que acompañó oficialmente
el demandado, al
observar los requerimientos de esa Embajada
se vio la imperiosa y
urgente necesidad de poner más énfasis
en el sector comercial y
económico de esa sede Diplomática y,
no existiendo ninguna
posibilidad de contar con más rubros
presupuestarios para
enviar un especialista en cuestiones
comerciales y
económicas, ya que el accionante no estaba
capacitado para
desempeñar esas funciones, se optó por
utilizar los rubros del
sector cultural para ese propósito.
Alegó que como era de
suma urgencia el Poder Ejecutivo dictó
el Decreto N° 12.288, el
31 de Enero de 1.996, refrendado por
el Ministro de
Relaciones Exteriores, pasando el Funcionario
Miranda Valenzuela a
disposición del Ministerio de Relaciones
Exteriores. Esgrimió que
era la forma usual de proceder
para utilizar los rubros
en casos de urgencias, buscándose
posteriormente otro
acomodo y ubicación para la persona que
pasaba a disposición de
ese Ministerio. Aseveró que no se
aplicó el Artículo 61,
del Decreto Ley N° 14.757/46, de pasar
a Dictamen del Tribunal
de Calificaciones y Disciplina, pues
no se le declaraba en
disponibilidad, sino que pasaba a
disposición del
Ministerio de Relaciones Exteriores. Señaló
que para que exista
responsabilidad personal de los
Funcionarios Públicos
aquellos debían cometer actos ilícitos
o faltas en el ejercicio
de sus funciones, circunstancias que
no se dieron, según
expuso y demostró.
De lo expuesto, se
constata que no fue cuestionado que
por Decreto N° 12.288,
del 31 de Enero de 1.996, el Poder
Ejecutivo dispuso “pasar
a disposición del Ministerio de
Relaciones
Exteriores al Segundo Secretario de la Embajada
del
Paraguaya de la República de Chile, Abogado Gustavo
Miranda
Valenzuela”. Tampoco
que desde esa fecha hasta el 11
de Enero del 2.001,
Gustavo Miranda Valenzuela estuvo sin
ejercer funciones en el
Ministerio de Relaciones Exteriores
ni en el Servicio
Exterior.
Asimismo, ha quedado
fuera de discusión y debate
procesales que el
Decreto N° 12.288/96, fue dictado en forma
“irregular” según
Fallos. En efecto, en el Juicio
intitulado: ”Gustavo
Miranda Valenzuela contra Decreto N°
12.288, de fecha 31 de
Enero de 1.996; dictado por el Poder
Ejecutivo”, fueron
dictadas Resoluciones – que pasaron en
autoridad de Cosa
Juzgada- estableciendo que “el pase a
disposición
del Ministerio de Relaciones exteriores del actor
no respetó
los condicionamientos de la norma cual es el
previo
dictamen del Tribunal de Calificaciones y Disciplina,
lo cual lo
torna irregular en su emisión” (fs. 19/21; 22/3).
Por ello, más allá que
consideremos o no ajustadas a Derecho
tales decisiones, no
corresponde -a estas alturas- analizar
la cuestión, bajo riesgo
de emitir Sentencia arbitraria.-
En tal escenario
procesal, cabe dilucidar la atribución
de responsabilidad del
ex Canciller, por el acto accionado
(Decreto). Y, en caso de
haberla, establecer los daños y
quantum.-
El Artículo 238, numeral
5), de la Constitución Nacional
establece que son
deberes y atribuciones del Presidente de la
República “dictar
decretos que, para su validez, requieren el
refrendo del
Ministro del ramo”. Ese mismo Artículo -de la
Ley Fundamental- dispone
que el Presidente de la República
tiene el deber y la
atribución “del manejo de las relaciones
exteriores de la
República”.-
Se tiene, pues, que
según nuestra Ley de Leyes el modus
operandi institucional
del Poder Ejecutivo es por Decretos,
dictados por el
Presidente de la República. En virtud de esa
normativa, los Decretos,
para su validez, estarán refrendados
por el “Ministro del
ramo”. Entonces, la firma estampada por
el demandado fue al sólo
efecto de dar validez formal al
Decreto, signando como
Canciller no como Jefe del Estado. Se
impone con ello, la
Tesis razonable que fue el Presidente de
la República quien decidió
poner a disposición al demandante,
por motivos de
reorganización del Servicio Exterior de la
Cancillería, motivo por
el cual dicho acto no es imputable al
demandado en forma
personal o directa. En efecto, la firma
del accionado se hizo de
acuerdo a los lineamientos trazados
por la propia
Constitución que reviste máxima jerarquía
normativa. Quien dirige,
dispone, ordena, remueve, designa,
nombra, decreta, etc.,
en el ámbito del Poder Administrador
es el Presidente de la
República, careciendo de esas
atribuciones y
potestades quienes conforman el Poder
Ejecutivo como
Ministros, terminantemente.-
Con ello quedó
corroborado que la responsabilidad no
podía ser atribuida en
forma personal ni directa a quien era
Canciller Nacional, en
cabal observancia de la Ley Orgánica
del Ministerio de
Relaciones Exteriores y de la Carta Magna.-
Cabe rememorar que la
responsabilidad del Funcionario
Público ha de limitarse
para el caso de haber acaecido
infracción manifiesta de
la Ley, cuya realización encuentre
su causa directa e
inmediata en actuación dolosa o gravemente
culposa del servidor de
la Cosa Pública. En el caso, el
demandado, al refrendar
el Decreto, ha cumplido con la
exigencia establecida en
la Constitución Nacional, siendo
aquel acto regular y
ajustado a la Ley, al menos en lo que
hace y concierne a
signar junto al Jefe de Estado.
Tampoco es posible
otorgar responsabilidad al demandado
por el hecho de no haber
asignado función ni remuneración
durante el tiempo que el
accionante estuvo a disposición del
Ministerio, ni por la
incorporación posterior, pues no puede
soslayarse que en fecha
10 de Mayo de 1.996 -luego de tres
meses de firmarse el
Decreto N° 12.288 del 31 de Enero de
1.996- fue nombrada otra
persona Ministro de Relaciones
Exteriores, todo ello
sin perder de vista la subordinación
funcional e
institucional –para el caso- del accionado.
Al no tener el demandado
responsabilidad directa y
personal, el Estado
tampoco puede tenerla, pues sólo ha sido
demandado
subsidiariamente, en virtud a lo dispuesto en los
Artículos 106 de la
Constitución Nacional y 1.845 del Código
Civil.
El Estado y Entidades de
Derecho Público pueden ser
demandados por actos administrativos
reglamentarios, válidos
y regulares (Artículo 39
de la Constitución Nacional). Esto
es, cuando la actuación
del Funcionario en ejercicio del
Cargo o Función Pública
es ajustada a la norma y el daño se
origina en una actividad
regular y propia del ente. Sin
embargo, en el sub
examine, repetimos, la demanda no fue
fundada en dicho
supuesto.-
Por las motivaciones
explicitadas, corresponde en
estricto Derecho hacer
lugar a la Excepción de falta de
acción, opuesta como
medio general de defensa y, en
consecuencia, revocar el
Fallo impugnado. Las Costas de la
Instancia deberán
imponerse por su orden al haber razón
probable para litigar y
requerir exégesis, de conformidad a
lo dispuesto en los
Artículos 193 y 205 del Código Procesal
Civil. Es mi voto.-
A SU TURNO EL SEÑOR
MINISTRO BAJAC ALBERTINI DIJO:
Concuerdo con la opinión
del Ministro Torres Kirmser por la
siguientes razones:
1- Los daños reclamados
por el accionante deben
encuadrarse
necesariamente dentro del ámbito de la
responsabilidad
contractual, dada la relación del reclamante
(funcionario público),
con los demandados Luis María Ramírez
Boettner (en su carácter
de Ministro de Relaciones Exteriores
al tiempo del
acaecimiento del hecho)y del Estado Paraguayo
(empleador del
accionante), ante la decisión de su superior
jerárquico de ponerlo “a
disposición” en su cargo de
funcionario de la
Cancillería Nacional. Esta facultad se
hallaba explícitamente
contenida en el art. 61 del Decreto
Ley Nº 1457, vigente al
tiempo de los hechos; con lo que el
hecho que genera el
ilícito no solo se inserta en una
relación de tipo
administrativo existente entre las partes
sino que además aparece como
formalmente legítima, por emanar
de quien tiene la
potestad en tal sentido; lo que excluye la
aplicación de las
disposiciones que reglamentan la
responsabilidad
aquiliana, invocadas por la parte actora como
fundamento de su
demanda.
2- De los términos del
escrito de demanda surge que el
Sr. Gustavo Miranda
Valenzuela demandó a Luis María Ramírez
Boettner en forma
directa, mientras que el Estado Paraguayo
fue demandado solamente
para el caso de insolvencia del
principal o de sus
herederos; esto no es otra cosa que la
invocación de la
responsabilidad subsidiaria del Estado por
acto ilícito de sus
funcionarios prevista en el Art. 106 CN.
3- Abundante es la
posición doctrinaria y
jurisprudencial según la
cual en el ámbito de la
responsabilidad
contractual –que se ha determinado aplicable
al sub examine-
el Estado responde en forma directa y no
subsidiaria.-
4- Trabada la Litis en
términos de responsabilidad
aquiliana, resulta
imposible a estas alturas intentar una
recalificación de la
pretensión del accionante sin
contravenir gravemente
los principios de bilateralidad y de
defensa en juicio. Por
lo demás, como señalara el Ministro
Preopinante, esta
relación ya fue ampliamente juzgada en sede
contencioso
administrativa, ámbito natural de discusión de
una relación jurídica
como la ya apuntada.-
Por estas breves
consideraciones corresponde rechazar la
demanda promovida.-
Con lo que se dio por
terminado el acto firmando
SS.EE. todo por Ante mí
de que certifico, quedando acordada
la Sentencia que
inmediatamente sigue:-
GARAY, BAJAC Y TORRES –
MINISTROS
Ante mí: ALEJANDRINO
CUEVAS-SECRETARIO JUDICIAL
ACUERDO Y SENTENCIA
NÚMERO:1184
Asunción,19 de Setiembre
del 2.013.-
Y VISTOS: los méritos
del Acuerdo que antecede, la
Excelentísima
CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA
SALA CIVIL Y COMERCIAL
R E S U E L V E:
Desestimar los Recursos
de Nulidades interpuestos.
Revocar el apartado III
del Acuerdo y Sentencia Número
142, de fecha 1º de
Octubre del 2.012, dictado por el
Tribunal de Apelación en
lo Civil y Comercial, Segunda Sala,
y, en consecuencia,
hacer lugar a la excepción de falta de
acción opuesta como
medio general de defensa por Luís María
Ramírez Boettner y
rechazar la demanda de indemnización de
daños incoada por
Gustavo Miranda Valenzuela contra Luís
María Ramírez Boettner y
contra el Estado Paraguayo.-
Imponer las Costas del
Juicio a la Parte actora y
perdidosa.-
ANOTAR, notificar y
registrar.
GARAY, BAJAC Y TORRES -
MINISTROS
Ante mí:
ALEJANDRINO CUEVAS-SECRETARIO JUDICIAL
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